新行政处罚时代的海关执法——解读海关办理行政处罚案件程序规定

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　　原标题：新行政处罚时代的海关执法——解读《海关办理行政处罚案件程序规定》 来源：北京市竞天公诚律师事务所 作者：王建霖



　　导语
　　新修订的《中华人民共和国行政处罚法》（主席令第七十号）将于2021年7月15日起实施。为了与新法相衔接，海关总署于2021年6月16日公布了《中华人民共和国海关办理行政处罚案件程序规定》（海关总署令第250号，以下简称《程序规定》），将自2021年7月15日起同步实施。本文对《程序规定》的亮点进行解读，并为企业提供相关合规建议。
　　一、《程序规定》的沿革及新法体例
　　2007年3月2日，海关总署发布《程序规定》（海关总署令第159号），首次对海关行政处罚的办理程序作出整体规定。2014年3月13日，海关总署发布第218号令，对《程序规定》进行修改。该规定一直沿用至今，并将于2021年7月15日被新法替代。
　　相比于218号令的7章96条，新法在体例上有所调整，在原有7章的基础上，单独增加“听证程序”一章。新法还吸纳了《中华人民共和国海关行政处罚听证办法》（海关总署令第218号）、《中华人民共和国海关办理行政处罚简单案件程序规定》（海关总署令第188号），条款也相应增加到125条，是迄今为止条款最多的署令。
　　二、新《程序规定》的亮点
　　纵览整部《程序规定》，既有依据上位法的相应修改，也有结合海关执法实际的闪光之处，亮点颇多。
　　（一）从惩戒为主到惩教并举
　　《程序规定》第三条在原有基础上，增加了“坚持处罚与教育相结合”的表述，作为海关办理行政处罚案件的总基调。同时，在第五十六条规定“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”，代之于“对当事人进行教育”。即“轻微不罚”、“首违不罚”。
　　按照条文的表述，我们理解，同时满足“行为轻微”、“及时改正”、“无危害后果”三个条件的，应当不予处罚。同时满足“初次违法”、“后果轻微”、“及时改正”三个条件的，由海关决定是否处罚，但应以不予处罚为原则，处罚为例外。
　　但在实践中如何把握“行为轻微”及“后果轻微”，可能需要规范性文件予以进一步细化。比如，以适用简易程序以及快速办理程序的七种案件类型为参照。以旅检现场常见的进出境旅客违规携带货币案件为例。尽管海关持续开展普法工作，包括在旅检现场设置醒目标志进行提示，但仍有大量旅客因为不清楚国家关于携带货币限值的规定而受到海关处罚。很多被处罚旅客的第一反应是“我带自己的钱过关，为什么要受罚？”，并由此引发不少行政争议。因此，在旅检渠道货币案件适用“首违不罚”，将有效发挥海关执法的教育价值，也有利于避免行政争议。
　　（二）从客观归责到过错推定
　　《程序规定》第五十七条规定“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚”。对于行政处罚是否需要考察当事人的主观状态，理论和实务界争议较大，主要包括主观归责、客观归责和过错推定等三种意见。在海关执法领域，客观归责是传统的主流观点。对于违反海关监管规定的情况，只要发生违反规定的客观行为，即构成当罚性，无需考察当事人的主观状态。当事人的主观状态主要是判定该行为属于走私行为还是违规行为的标准。
　　我们理解，新法实施后，海关违法行为的当罚性将建基于当事人存在主观过错。需要指出的是，《行政处罚法》及《程序规定》使用的表述是“主观过错”，而非“主观故意”。如果在海关通关中存在夹藏、伪报、瞒报等故意行为，应当按照走私行为进行处理。同时，由于主观状态的判断难度较大，第五十七条规定由当事人承担无过错的举证责任，较好地兼顾了海关的执法实际，避免由海关承担举证责任给执法一线带来的操作困难。
　　（三）程序正义与实体正义并重
　　在新《程序规定》中，保障海关执法正当程序的相关规定被提到前所未有的高度。
　　一是执法主体资格的合法性。《程序规定》规定“海关行政处罚应当由具有行政执法资格的海关执法人员实施。执法人员不得少于两人”，“执法人员在调查或者进行检查时，应当主动向当事人或者有关人员出示执法证件。当事人或者有关人员有权要求执法人员出示执法证件。执法人员不出示执法证件的，当事人或者有关人员有权拒绝接受调查或者检查”。
　　二是明确非法证据排除。第十八条规定“以暴力、威胁、引诱、欺骗以及其他非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据”。
　　三是完善海关扣留程序。第四十六条规定，海关实施扣留“须向海关负责人报告并经批准，但是根据《中华人民共和国海关法》第六条第四项实施的扣留，应当经直属海关关长或者其授权的隶属海关关长批准”，“由两名以上执法人员实施”，“当场告知救济途径”，“听取当事人的陈述和申辩”，并“制作现场笔录”等。
　　四是完善案件审核制度。第六十三条将原来的“审查”制度修改为“审核+审查”制度，规定简易及快速办理案件以外的普通程序案件“由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核”。审核重点在原有基础增加了“执法主体是否合法”、“执法人员是否具备执法资格”等内容。海关负责人对行政处罚案件进行审查，根据不同情况，分别作出决定。
　　五是保障当事人的陈述申辩及听证权。第六十六条规定，“海关在作出行政处罚决定前，应当告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。海关未依照前款规定履行告知义务，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，不得作出行政处罚决定”。
　　六是增加处罚听证规定。《程序规定》吸纳了《海关行政处罚听证办法》内容，在第五章进行专门规定，并在第八十二条调整扩大了海关行政处罚案件的听证范围，包括“对公民处没收一万元以上违法所得、对法人或者其他组织处没收十万元以上违法所得”、“降低资质等级、吊销许可证件”、“责令停产停业、责令关闭、限制从业”、“其他较重的行政处罚”等。我们理解，新法实施后，降低企业信用等级的措施将纳入听证范围。同时，由于海关在作出相关决定时需告知当事人听证权利，何谓“其他较重的行政处罚”也有待进一步厘清。
　　（四）从“神秘主义”到透明执法
　　一是明确违法行为减轻、从轻、从重处理的法定情形。原《程序规定》仅对未成年人的从轻、减轻进行规定。新法规定了应当从轻、减轻的四种情形，包括“主动消除或者减轻违法行为危害后果的”、“受他人胁迫或者诱骗实施违法行为的”、“主动供述海关尚未掌握的违法行为的”、“配合海关查处违法行为有立功表现的”；借鉴刑事程序的认罪认罚从宽制度，规定“当事人积极配合海关调查且认错认罚的或者违法行为危害后果较轻的，可以从轻或者减轻处罚”。同时，海关对违反重大传染病疫情等突发事件应对措施的行为，依法快速、从重处罚。
　　二是规定海关行政处罚裁量基准应当向社会公布。在以往的海关执法实践中，违法行为的从轻、减轻、从重情节，以及各情节对应的处罚幅度，主要通过内部指引以及指导性案例来予以调节。在行政救济程序中，对于海关在法定罚幅内作出的行政处罚，司法机关通常都会尊重海关的行政裁量权。新法的规定，意味着作为海关行政处罚参照标准的内部规范性文件将以更高层级的法律形式公开。海关行政处罚裁量基准的公开，无疑有利于提高海关执法的可预期和透明度，同时也将受到更加严格的司法审查。
　　三是明确海关办案期限。新法实施前，海关对外公布的规范性文件未对办案期限作明确规定。新《程序规定》在《行政处罚法》90日办案期限的基础上，结合海关执法实际，规定“海关应当自行政处罚案件立案之日起六个月内作出行政处罚决定；确有必要的，经海关负责人批准可以延长期限，延长期限不得超过六个月”。即办案期限通常为6-12个月，同时为需要再次延期的特殊情况设置了较高的审批门槛，必须由直属海关负责人集体讨论决定，而非其他事项可以由海关负责人或者获授权的隶属海关负责人审批。这将有利于提高海关执法的可预知性，防止发生个别案件久拖不决的情况。
　　四是实现从执法依据到执法过程再到处理结果的全流程记录和公开。《程序规定》规定，“海关行政处罚的立案依据、实施程序和救济渠道等信息应当公示”，“海关应当依法以文字、音像等形式，对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录，归档保存”，“具有一定社会影响的行政处罚决定，海关应当依法公开”。
　　（五）保护当事人权益与保障海关执法兼顾
　　新《程序规定》增加了不少保护当事人权益的人性化规定。第三十五条规定，“违法嫌疑人或者证人不满十八周岁的，查问、询问时应当依法通知其法定代理人或者其成年家属、所在学校的代表等合适成年人到场，并且采取适当方式，在适当场所进行，保障未成年人的名誉权、隐私权和其他合法权益”。并且删除了原规定中“确实无法通知或者通知后未到场的，应当记录在案”。我们理解，新法实施后，不得在没有法定代理人或者成年家属、所在学校代表在场的情况下，对未成年人进行查问或询问。第三十二条规定，“执法人员询问证人，可以到其所在单位、住所或者其提出的地点进行”，在原规定基础上增加了证人提出的地点，区别于违法嫌疑人的待遇，有利于减少对证人生活和工作可能造成的影响。第五十五条增加了智力残疾人在不能辨认或者不能控制自己行为时违法不予处罚的规定，并明确尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人、智力残疾人有违法行为的，可以从轻或者减轻行政处罚。
　　另一方面，新《程序规定》也兼顾了海关的执法实际和执法效率。比如，执法人员的回避、货物的扣留、违法或不当处罚的中止执行、案件审查等，由原来的“直属海关或者隶属海关关长”或“海关关长”决定改为“海关负责人”决定；并将情节复杂或者重大违法行为处罚的集体讨论由“海关案件审理委员会”集体讨论决定改为“海关负责人”集体讨论决定。第二十八条规定，海关公告送达行政处罚决定书的，除了在报纸刊登之外，还可以在海关门户网站刊登。第四十条规定，必要时海关可以径行提取货样，而非必须当事人或者其代理人、见证人到场。第四十七条规定，“依照法律、行政法规的规定，应当采取退运、销毁、无害化处理等措施的货物、物品，可以依法先行处置”。这些规定都将较好地解决海关执法实践中的难点问题，提高执法效率。与此同时，新《程序规定》出现的“海关负责人”没有明确界定。我们理解，由于新《程序规定》同时保留了“直属海关关长或者其授权的隶属海关关长”表述，“海关负责人”应不等同于直属海关关长或隶属海关关长，其具体内涵有待进一步厘清。
　　三、新《程序规定》下对企业的合规建议
　　（一）建立过程留痕可溯的日常管理制度
　　新《程序规定》扬弃了客观归责原则，确立了海关处罚的过错推定原则，但仍需当事人进行主观无过错方面的举证。因此，建议企业做好日常运营中报关单证和来往函电等资料的存档工作，必要时可向海关提供相关证明。以违规案件中较为常见的税号申报不实为例。如果企业有证据证明，在申报前对商品的正确归类尽到了必要的义务，包括在海关总署等权威网站查询规定、向海关12360热线或现场关员咨询、寻求第三方机构的意见、相同商品的通关记录等，可以作为证明没有主观过错的有力证据。
　　（二）充分行使法定权利
　　企业在配合海关执法过程中，建议在案件办理的各环节充分行使陈述、申辩权，及时向海关说明情况和提交单证，帮助海关查明事实，争取海关的理解。对于可能对企业产生重大影响的处罚事项，通过听证程序充分展示有无违法行为、违法情节轻重、有无从轻减轻情节等证据材料，以获得合法合理的处置结果。确有违法行为发生的，可考虑通过主动消除或者减轻危害后果、认错认罚等方式争取从轻、减轻处理。此外，新《程序规定》第四十九条新增了当事人申请交保放行的规定，“有违法嫌疑的货物、物品、运输工具应当或者已经被海关依法扣留的，当事人可以向海关提供担保，申请免予或者解除扣留”。虽然该申请的审批权在于海关，但不失为涉案企业减少经济损失的一个方法。
　　（三）特定行业企业需因应特殊追溯期作特别安排
　　新《程序规定》对应《行政处罚法》的修订，规定涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，行政处罚追溯期限延长至五年。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。目前，何谓“涉及公民生命健康安全、金融安全”没有明确的界定。我们理解，在海关法视野下，进出口食品、药品、化妆品、医疗器械、特种设备、有质量缺陷的消费品等可能会被认定为涉及公民生命健康安全。涉及该类商品的违法行为追溯期将由二年提高至五年。如存在连续或继续状态的，还将追溯至违法行为发生之日，即追溯期可能超过五年。而根据《海关稽查条例》的规定，报关单证、进出口单证、合同以及与进出口业务直接有关的其他资料的保管期限为海关自进出口货物放行之日起3年内或者在保税货物、减免税进口货物的海关监管期限内及其后的3年内。因此，建议经营该类商品进出口业务的企业适当延长报关单证、交易记录、申报过程中的相关记录等资料的保管期限，以能够追溯至相同或类似商品首次交易及申报行为为佳。
　　结语
　　新《程序规定》将于2021年7月15日随《行政处罚法》同步实施。新《程序规定》对应上位法的新精神，结合海关多年的业务实践经验，在推进严格规范公正文明执法方面迈出了重要的一步。在新行政处罚时代，广大企业的合法权益将得到更加有力的保障，营商环境将得到进一步的优化。树立合规理念、践行合规建设的企业也将在市场竞争中占得先机。
　　参考资料
　　1． 文字实录：有关方面负责人就1月22日表决通过的行政处罚法等有关问题回答记者提问
　　2． 解读 | 海关总署关于《中华人民共和国海关办理行政处罚案件程序规定》
　　3． 姜明安：细化行政处罚法的免罚轻罚规则是善治的需要
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