宏观 | 进一步完善我国出口退税制度
姚 博出口退税制度是国家为增强出口商品的国际竞争力，由税务部门将出口商品所含的间接税退还给出口企业，从而使得出口商品以减免税收后的价格进入国际市场所实行的一项制度。作为一项有效调节出口贸易的制度，出口退税制度被各国广泛采用。自1985年我国出口退税制度建立以来，其间虽然历经多次重大改革、调整和完善（尤其以1994年和2004年的两次改革变动最大），但随着国内外经济发展的变化，目前依旧存在一系列问题，在一定程度上影响了出口退税制度积极作用的发挥。
目前我国出口退税制度存在的问题
1.不同类型加工贸易的出口退税政策存在差异。在我国的加工贸易出口中，来料加工贸易和进料加工贸易所享受的出口退税政策并不相同，进料加工贸易出口采取的是“免、抵、退”税的管理办法，来料加工贸易出口实行的是免征增值税和消费税，那么企业就可以基于自己的有利条件选择是做哪种类型和方式的贸易。例如，依据进口料件占比多少采取不同的应税处理，当出口货物所耗用的进口料件占比小于国内耗用料件，出口企业就可能会采用进料加工贸易，反之采用来料加工贸易。也可以根据征、退税率之差的大小不同采用相应的应税处理，当出口产品的征、退税率之差较小，且采用进料加工贸易方式的征、退税率之差转入生产成本的部分小于采用来料加工贸易方式购进原材料进项税额转入生产成本的金额时，出口企业就会采用进料加工贸易方式来减少自己的损失，反之亦然。
2.不同性质企业的征管差异造成征管工作困难。外贸企业主要实行“免、退”税，生产企业实行“免、抵、退”税，不同的计算办法为征管工作带来一定的难度。具体来看，一是外贸企业将增值税进项发票不含税金额作为退税的计算依据，发票金额大则退税较多，导致外贸企业会想方设法虚开增值税进项发票，尤其当货源地为外省时，发函调查较为困难，虚开发票的可能性就更大。二是不同性质企业的转厂贸易问题较多，生产企业将农产品加工后转卖给外贸企业出口可以获得退税款，而生产企业直接出口则不享受退税。例如，沿海地区将养殖的海产品出口到其他国家，直接出口享受不到退税，但该企业再成立一家外贸公司将海产品卖给另一家外贸企业，就可以将增值税专用发票的进项税额计算为应退税款。
3.征税与退税环节脱离导致退税风险增加。税务部门的机构设置中，征税和退税是两个相互独立的部门，在出口退税操作过程中，两个部门相互脱节，存在大量管理漏洞。全国各地的税收征管系统、增值税防伪税控系统和出口退税系统是独立的，跨系统之间的数据传递都需要特殊的读取工具，许多关键信息包括企业基本信息并不能够及时相互传递和共享，降低了出口退税的管理质量和效率，无法有效打击出口骗税行为。征税部门和退税部门之间存在信息不对称，缺乏全国统一的标准，并且各地征管业务标准也有差异，这些因素都会给出口退税带来风险。
4.涉税部门之间的衔接存在问题。退税管理不仅涉及税务部门，还与海关、商务、商检、外管等政府部门相关，我国目前的出口退税管理体系中，各个部门都制定有自己的管理规则和办法，属于各自独立的条块管理模式。从全国层面来看，还没有统一的电子化信息传输系统，各个部门之间无法有效沟通，信息不能够及时准确传递。一些落后地区还没有实现计算机联网，退税、外管和海关部门之间的信息不能交换，退税款无法及时审核，这都会影响企业对下一步生产和出口形势的判断。
5.退税负担机制不够完善。虽然我国的出口退税率和出口退税分担比例历经数次调整，由中央和地方共同负担的出口退税机制也有多次大的变动，但目前出口退税负担制度依旧有几个突出问题：一是加大了地方保护主义倾向。企业缴纳增值税的地方和获得出口商品退税的地方不是同一个地方，地方政府对产出的税收收入和退税利益分配之间没有做好如何协调的工作，一定程度上引起了地区之间的矛盾。二是出口退税超基数共担机制对出口贸易造成不利影响。对于异地采购的沿海地区外贸出口企业来说，沿海地区政府负担的征税收入和退税收入是不对应的，那么政府会对异地采购的出口行为进行隐形限制，限制的结果又会导致外地供货商先将料件出口，再以加工贸易的方式进口，造成大量上游料件出口占比较大，加大了企业的出口成本，影响出口商品的结构。
造成问题的原因
1.出口退税政策目标多元化的内在冲突。出口退税制度目前主要承担着宏观调控要达到的财政收入政策、货币汇率政策、产业结构优化政策和促进出口政策等多元化的目标，而不同目标之间又会发生冲突。一是促进出口的目标与货币目标存在冲突，实行出口退税，鼓励企业出口增加外汇收入，可能会引发通货膨胀和汇率贬值。二是出口退税增加，退税基数扩大而财政收入无法同步增长时，安排的退税指标完成不了，当地方政府的退税任务压力增大时，就会抑制其鼓励出口的积极性。三是地方政府出于竞争的目的，制定一些鼓励出口贸易的出口退税政策，引起平均出口退税率过高而出现不理性的出口增长，使得与产业结构转型升级目标出现矛盾。所以，多元化的政策目标超出了出口退税政策的承载力。
2.出口退税政策缺乏明确定位。理论上，“征收多少，退税多少”的中性税收政策是一种比较理想的模式，但从现实情况来看，非常难以操作，更多是“多征少退”或“少征多退”，而“多征少退”模式会使得企业的出口成本持续增加，降低了出口产品在国际市场的成本优势和竞争力，“少征多退”模式长期来说又势必会增加国家的财政支出压力，甚至会招致别国的报复，带来更大的不确定性风险。因此，出口退税是否需要采取中性和非中性相结合的机制办法，那么实践中又可以操作的空间会变得太大。
总之，目前来看，我国的出口退税政策调整还在争议中摇摆，政策定位并不清晰，影响了未来我国出口退税政策的实施效果。
3.现有增值税制度的缺陷。长期以来，我国实行的是生产型增值税制度，该制度本身存在重复征税的缺陷。生产型增值税制度由于不允许对购进固定资产价款进行抵扣，而将其折旧作为增值税的一部分，导致上一环节所缴纳的税金在下一环节抵扣不足，我国的增值税还存在多档征税率和不同的抵扣率情况，这样购销环节的税率不一致，增值税就会出现多扣或少扣，所以很难核实出口产品在生产环节和流通环节所缴纳的税金，一次性把其在国内负担的税金退掉。所以生产型增值税固有的缺陷就在于即使遵循零税率原则也难以实现完全彻底的退税，因此要想实现彻底退税的中性出口退税政策需要改革增值税制度，由生产型全面转变为消费型增值税制度，同时这也体现了市场经济体制下公平税负的原则和与国际接轨的要求。
我国将增值税和出口退税制度作为两个项目分别管理，极易造成增值税收入分享比例和出口退税负担比例不一致的状况。在当前复杂的增值税收入分享机制下，中央和地方获得的增值税收入比重每年都在变动，中央和地方的出口退税占增值税收入的比重也在变化，给出口退税负担比例的分配造成了很大麻烦，体现在中央和地方的财政压力逐增和负担不均衡，促使出口退税负担机制不断改革。
完善出口退税制度的对策建议
1.统一两种加工贸易的出口退税政策。在保持出口贸易形势稳定的前提下，逐步统一来料加工和进料加工的出口退税政策，在部分沿海地区试点对两种加工贸易都采用“免、抵、退”税管理办法，这也是国际上通行的出口退税管理做法，可以有效降低政府税务部门的管理风险，发挥调控外贸出口的有效性。
2.合并外贸企业和生产企业两类企业的出口退税计算管理办法。针对“免、退”税管理办法在不同类型企业之间的差别，需要合并外贸企业和生产企业两类企业的出口退税计算管理办法。像农产品生产加工企业，可以选择自己出口，也可以选择成立一家自己的外贸公司出口以求享受出口退税。从政府角度来看，企业的行为凭空增加了国家出口退税办理事务，所以最好统一外贸企业和生产企业两类企业的出口退税计算办法，对他们都使用“免、抵、退”税管理。
3.实行有差别的出口退税负担机制。根据不同地区的税收收入能力和财政退税负担能力，区别出口退税负担机制。目前地方政府负担的出口退税比例是7.5%，可以考虑让东部发达地区负担12%，中部地区负担7%，西部落后地区负担3%，对于中西部的贫困地区，税收收入较低，出口贸易也少，其负担的出口退税额应该更少，例如通过国家的财政转移支付手段，全额负担贫困地区的出口退税款项。对于不同地区的出口退税基数要按照地区的出口贸易增长比例进行调整，从而缓解由于出口退税负担机制产生的地方保护和国内市场分割等消极负面问题。
4.强化征税和退税环节的衔接，加强涉税部门之间的合作与沟通。可以考虑制定“征、退税衔接管理办法”，征税管理部门负责基本信息管理、实地核查、征税处理等事项，退税部门负责退税审核、退调库管理、退税评估等事项，稽查部门负责对出口企业的征、退税专项稽查，核算部门负责调库计划的控制和退库的办理与销号。为了提高出口退税管理效率，需要建立全国性的涉及各个职能部门的出口退税信息网络管理系统，以便及时交换传递出口退税的各类信息。该网络管理系统的信息应该包括征税、退税、海关、商务、商检、外管、银行等内容，防范出口退税骗税等风险发生。
5.加强内控机制建设，规避内部管理风险。针对出口退税管理中风险较大的环节，需要加强内控机制建设，明确出口退税过程中的风险防控目标和防控措施。考虑设立内控机制的重点环节有：出口退税资格认定、出口货物视同内销征税管理、出口退税函调管理、生产企业出口货物视同自产产品管理、出口企业延期申报出口退税的审批、同一类产品加了扩展码而使用不同退税率的管理等。对于每个风险环节的防控业务流程，还可以进一步设置数据提取、复核、风险识别、调查核实、监督检查等管理岗位。
作者单位：中国社会科学院财经战略研究院
本文刊于《中国发展观察》杂志2020年第15-16期合刊
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